Disposizioni in materia di redazione del bilancio di genere da parte delle regioni e degli enti locali - Disegno di legge n. 36 COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 13 OTTOBRE 2022 - Nicola Irto cofirmatario

L'Italia è uno dei Paesi avanzati con più elevati divari di genere: nonostante i progressi degli ultimi anni, emergono ancora bassa partecipazione femminile al mercato del lavoro, minore tasso di occupazione, segmentazione orizzontale e verticale del mercato, limitata presenza nelle posizioni apicali delle imprese quotate. Tale situazione è ulteriormente peggiorata a seguito della crisi generata dalla pandemia di COVID-19, che ha determinato un impatto particolarmente negativo sulle donne non solo in termini di una significativa perdita di posti di lavoro in settori dominati dalla presenza femminile, e di condizioni di lavoro peggiori, ma anche in un'accresciuta fragilità economica e in un conflitto vita-lavoro ancora più aspro del passato, che hanno ampliato i divari di genere preesistenti in ambiti chiave del benessere. La pandemia di COVID-19 ha infatti costituito una sorta di banco di prova per la distribuzione fra uomini e donne delle responsabilità di cura domestica e familiare e, come emerso dai dati dell'ultima Relazione sulla sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, riferita all'anno 2020, presentata alla Camera dei deputi nella scorsa legislatura (Doc. XXVII, n. 27), e illustrata dalla Sottosegretaria di Stato al Ministero dell'economia e delle finanze Cecilia Guerra del Governo Draghi in audizione presso le Commissioni bilancio di Camera e Senato, l'esito è stato quello di « un vero e proprio “fallimento redistributivo” del tempo di lavoro e di cura tra uomini e donne a seguito dello shock pandemico ».
Assai opportuna è stata in tal senso la scelta del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) di rendere strutturale il bilancio di genere, prevedendo che la legge di bilancio per il 2024 presenti una classificazione delle voci previste secondo i criteri alla base degli obiettivi di sviluppo sostenibile e dell'Agenda 2030, relativamente al bilancio di genere e al bilancio ambientale; si richiede in particolare una valutazione dell'impatto di genere in tutte le fasi (programmazione, attuazione, monitoraggio, valutazione ex post), per orientare le risorse e superare politiche di genere frammentate e occasionali che rappresentano le donne solo come una categoria svantaggiata, quando invece le donne rappresentano più della metà della popolazione.
In questo ambito, il bilancio di genere, riclassificando le spese del bilancio dello Stato, si configura come uno strumento complesso volto, da un lato, ad individuare le risorse stanziate ed erogate in favore delle pari opportunità di genere (dentro e fuori l'amministrazione) e, dall'altro, a verificare l'impatto degli interventi su uomini e donne.
Inoltre nell'agosto del 2021 il Governo Draghi, dando seguito alle indicazioni della « Strategia europea per la parità di genere 2020-2025 », ha approvato la « Strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026 », che costituisce una delle linee di impegno del Governo all'interno del PNRR e del cosiddetto « Family Act » (legge 7 aprile 2022, n. 32, recante deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia).
D'altronde, il principio dell'uguaglianza di genere è un valore cardine dell'Unione europea e lo stesso articolo 8 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea stabilisce che essa, nelle sue azioni, mira ad eliminare le ineguaglianze, a promuovere la parità tra uomini e donne e a combattere le discriminazioni nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni. La Presidente della Commissione europea, Ursula Von Der Leyen, nel delineare gli orientamenti politici per il 2019-2024, ha riaffermato l'essenziale principio che il perseguimento della parità di genere debba essere una delle principali priorità della nuova Commissione e dell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali. La Strategia europea per la parità di genere dovrà dunque trattare sistematicamente tutte le situazioni in cui le disposizioni legislative influiscono sulle decisioni che le donne prendono nel corso della vita, superare i divari e la discriminazione, sviluppare il loro pieno potenziale.
Un impulso al contenimento di tali divari potrebbe derivare dall'introduzione dell'obbligo della redazione del bilancio di genere da parte delle amministrazioni pubbliche, inclusi gli enti territoriali, quale premessa di una più incisiva applicazione della valutazione di impatto delle politiche pubbliche sotto il profilo del genere. Anche a livello dell'Unione europea, come riaffermato nella risoluzione del Parlamento europeo, del 15 gennaio 2019, sull'integrazione della dimensione di genere al Parlamento europeo, il bilancio di genere – che si concretizza nella pianificazione e nella programmazione – è un elemento essenziale per il rafforzamento dell'uguaglianza di genere e la realizzazione dei diritti della donna; le valutazioni d'impatto di genere sono infatti necessarie per identificare le probabilità che qualsiasi decisione abbia ripercussioni negative sulla parità di genere, cosicché è altrettanto necessario analizzare i bilanci da una prospettiva di genere, in modo da fornire informazioni sui diversi effetti che qualsiasi stanziamento e ripartizione di bilancio possono produrre in termini di parità, oltre che per accrescere la trasparenza e la responsabilità.
Nell'esperienza italiana, il bilancio di genere è stato introdotto per la prima volta nel 2009, con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Tuttavia, sulla base di quanto richiesto dal citato provvedimento, il contributo fornito dai bilanci di genere, che le singole amministrazioni erano tenute a includere tra i contenuti della relazione sulla performance da presentare entro il 30 giugno di ogni anno, è risultato limitato e al di sotto delle attese in termini di analisi e di ricadute sul divario di genere. A questo si aggiunge il quadro delle esperienze locali, che ha prodotto documenti importanti anche dal punto di vista metodologico, ma che hanno rappresentato esperienze frammentarie e discontinue sul territorio.
Nel mese di giugno 2016, in attuazione di quanto previsto dalla riforma della struttura del bilancio dello Stato, è stata avviata una nuova fase della sperimentazione sul bilancio di genere, con l'obiettivo di migliorare i risultati raggiunti.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 giugno 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio 2017, e la relativa circolare di attuazione (n. 25 del 5 luglio 2017) rappresentano il passo iniziale verso la sistematizzazione della valutazione delle politiche pubbliche con un impatto sul divario di genere. Il 2019 è dunque stato il quarto anno della sperimentazione. Tuttavia l'iniziativa, pur migliorando il quadro normativo vigente, presenta alcuni limiti da affrontare e superare.
In primo luogo, l'iniziativa si limita a coinvolgere nella riclassificazione contabile della spesa in bilancio soltanto i centri di responsabilità delle amministrazioni centrali e della Presidenza del Consiglio dei ministri. Ai fini di una visione unitaria e completa sulle politiche adottate per la riduzione del divario di genere, del controllo a posteriori delle medesime e della formulazione di linee di indirizzo sulle politiche future, sarebbe auspicabile un'estensione della sperimentazione a tutte le amministrazioni pubbliche, incluse quelle locali, che realizzano una parte consistente delle spese dirette a incidere sul divario di genere, nonché agli enti e alle istituzioni che materialmente attuano le politiche pubbliche.
In secondo luogo, la scelta degli indicatori statistici, necessari al monitoraggio del diverso impatto di genere delle spese, appaiono scollegati ed indipendenti dagli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) sviluppati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) fin dal 2013 e che sono stati inseriti nell'ambito del documento di economia e finanza (DEF). Anche in questo caso, come evidenziato nel corso della XVII legislatura, nel parere espresso dalla Commissione bilancio del Senato, del settembre 2017, sull'atto del Governo n. 428 (recante lo schema di decreto ministeriale relativo all'individuazione degli indicatori di benessere equo e sostenibile), sarebbe stato opportuno coordinare meglio la sperimentazione sul bilancio di genere con le altre iniziative in corso relative all'uguaglianza di genere, ed in particolare con riferimento all'applicazione degli indicatori BES e all'attuazione dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile.
Il testo qui proposto riproduce il progetto di legge depositato alla Camera dei deputati (atto Camera n. 3568 – D'Elia e altri) e, a grandi linee, il disegno di legge dalla senatrice Fedeli (atto Senato n. 1539) presentati nella precedente legislatura che a loro volta riprendono un testo della XVII legislatura a prima firma della senatrice Zanoni (atto Senato n. 2915). Al fine di rafforzare il quadro normativo vigente in tema di bilancio di genere, esso si pone l'obiettivo di introdurre nel nostro ordinamento, dopo una prima fase sperimentale, l'obbligo, per le regioni, le province, le città metropolitane, le unioni di comuni e i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, di redigere il bilancio di genere al fine di consentire la valutazione del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito e incentivare l'adozione di misure da parte dei suddetti enti territoriali per il riequilibrio di genere degli interventi e delle politiche pubbliche.
La fase sperimentale del bilancio di genere si sviluppa su un arco temporale di tre anni e agli enti territoriali che aderiscono alla sperimentazione sono riconosciute specifiche agevolazioni.
Al termine della fase sperimentale, la redazione del bilancio di genere diventa obbligatoria per tutte le regioni e gli enti locali, con esclusione dei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, per i quali rimane un'opzione facoltativa.
La redazione del bilancio di genere coinvolge tutte le fasi del ciclo di bilancio dei citati enti territoriali, a partire dal Documento unico di programmazione che si compone di una Sezione strategica, della durata pari a quelle del mandato amministrativo, di una Sezione operativa di durata pari a quella del bilancio di previsione finanziario e dalla Sezione operativa dedicata al bilancio di genere, per passare poi al bilancio di previsione finanziario, che comprende le previsioni annuali di competenza e di cassa relative alle spese di genere, per finire con il rendiconto che deve contenere i risultati della gestione anche dal punto di vista delle spese di genere.
Gli schemi contabili e le modalità di rappresentazione del bilancio di genere da parte di ciascuno dei citati enti territoriali sono stabiliti dal Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tramite apposite linee guida che specificano, nell'ambito del bilancio di ciascun ente, le categorie di riclassificazione e le unità di analisi a cui applicarle. La metodologia generale per la redazione del bilancio di genere si basa su una riclassificazione contabile delle spese del bilancio di ciascun ente territoriale in spese neutrali rispetto al genere, spese sensibili rispetto al genere (ossia che hanno un diverso impatto su donne e uomini) e spese destinate a ridurre le diseguaglianze di genere.
I dati rilevati secondo tale metodologia sono elaborati dagli enti territoriali, ai fini della redazione del bilancio di genere, secondo i criteri stabiliti dalle linee guida.

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Istituzione di una Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere - Legislatura 19ª - Disegno di legge n. 93 - COMUNICATO ALLA PRESIDENZA IL 13 OTTOBRE 2022

Nel corso della XVIII legislatura, con deliberazione del Senato del 16 ottobre 2018, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 249 del 25 ottobre 2018, è stata istituita una Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere.
La Commissione ha svolto un'intensa attività di audizioni e di inchiesta al fine di far emergere il fenomeno in tutti i suoi aspetti, a seguito delle quali ha approvato 13 Relazioni, in particolare: la Relazione sulle misure per rispondere alle problematiche delle donne vittime di violenza dei centri antiviolenza, delle case rifugio e degli sportelli antiviolenza e antitratta nella situazione di emergenza epidemiologica da COVID-19 (Doc. XXII-bis, n. 1), la Relazione sui dati riguardanti la violenza di genere e domestica nel periodo di applicazione delle misure di contenimento per l'emergenza da COVID-19 (Doc. XXII-bis, n. 2), la Relazione sulla Governance dei servizi antiviolenza e sul finanziamento dei centri antiviolenza e delle case rifugio (Doc. XXII-bis, n. 3), la Relazione relativa al rapporto sulla violenza di genere e domestica nella realtà giudiziaria (Doc. XXII-bis, n. 4), la Relazione sul contrasto alla violenza di genere: una prospettiva comparata (Doc. XXII-bis, n. 5), la Relazione sulle mutilazioni genitali femminili (Doc. XXII-bis, n. 6), la Relazione « La risposta giudiziaria ai femminicidi in Italia. Analisi delle indagini e delle sentenze. Il biennio 2017-2018 » (Doc. XXII-bis, n. 7), la Relazione sui percorsi trattamentali per uomini autori di violenza nelle relazioni affettive e di genere (Doc. XXII-bis, n. 8) e la Relazione sulla vittimizzazione secondaria delle donne che subiscono violenza e dei loro figli nei procedimenti che disciplinano l'affidamento e la responsabilità genitoriale (Doc. XXII-bis, n. 10).
Un lavoro approfondito e articolato dunque che ha analizzato trasversalmente tutti i diversi piani che interessano il fenomeno della violenza con il contributo proficuo di tutti i commissari, delle tante associazioni che si occupano di violenza e dei centri antiviolenza, dei consulenti dei tribunali e degli uffici giudiziari. La Commissione, inoltre, sia per la sua stessa istituzione, sia per l'attenzione e l'ascolto dimostrati nel corso della propria attività, ha fatto sì che tante donne, vittime di violenza, spesso alle prese con procedimenti civili o penali lunghi e faticosi, si siano rivolte alla Commissione stessa per chiedere verifiche e indicazioni o, comunque, per sentire le istituzioni al loro fianco.
A quanto detto si aggiunga che, con le diverse Relazioni che la Commissione parlamentare d'inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere ha approvato quasi sempre all'unanimità, è stato consegnato al Paese un patrimonio di dati e conoscenze del fenomeno su cui costruire politiche ancora più efficaci per contrastare la violenza. In particolare, il documento conclusivo, recante la relazione finale sull'attività della Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio (Doc. XXII-bis, n.15), approvato all'unanimità dalla Commissione il 6 settembre 2022, chiarisce il filo conduttore perseguito nelle singole inchieste, ricostruisce il disegno complessivo delle politiche necessarie a prevenire e contrastare la violenza di genere e contiene nel capitolo « Indirizzi e Policies » preziose e concrete indicazioni di lavoro per il Parlamento e per il Governo. Indicazioni su cui hanno concordato i commissari di tutte le forze politiche e che possono essere considerate un patrimonio condiviso di saperi in base al quale proseguire il lavoro, dentro e fuori dal Parlamento. Più nel dettaglio, dal lavoro svolto è emersa l'importanza di rafforzare la rete per sostenere le donne, le bambine e i bambini in uscita dalla violenza con le associazioni e i centri antiviolenza. Analogamente, è emersa tra le priorità di intervento la necessaria formazione e specializzazione di tutto il personale che interviene con donne e minori vittime di violenza, a partire da tutti gli operatori della giustizia.
Il contrasto al fenomeno della violenza, infatti, passa anzitutto per una battaglia culturale, attraverso il superamento degli stereotipi e i pregiudizi contro le donne che troppo spesso albergano anche in chi si occupa di violenza, nei tribunali e non solo. Analogamente, è emersa la necessità di intervenire sugli uomini maltrattanti con percorsi psicologici di recupero obbligatori, la cui efficacia sui singoli individui venga verificata, per evitare il rischio di recidive e contribuire a determinare un cambiamento culturale.
Negli ultimi anni dai casi riportati dalle cronache è, inoltre, emerso un elemento di particolare allarme. In sempre più casi, per evitare il femminicidio non basta la denuncia che le donne fanno con coraggio e spesso non bastano neppure le misure adottate, come l'allontanamento, e in alcuni casi non è sufficiente neanche la condanna per stalking. Circostanze che, a fronte di un quadro normativo robusto, di cui negli anni si è dotata l'Italia, indicano un « vulnus » che riguarda l'applicazione rapida e tempestiva delle misure di protezione. Un vulnus che, inoltre, finisce con l'operare come fattore deterrente per le altre donne, spingendole a non denunciare.
Occorre, infine, evidenziare come già anche nel corso della XVII legislatura, con la deliberazione del Senato del 18 gennaio 2017, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 20 del 25 gennaio 2017, era stata istituita una Commissione parlamentare di inchiesta sul femminicidio, nonché su ogni forma di violenza di genere.
Con il presente disegno di legge si intende, invece, richiedere l'istituzione di una Commissione d'inchiesta bicamerale quale segno di attenzione del Parlamento tutto rispetto ad un fenomeno la cui portata continua a destare un particolare allarme sociale e che quindi merita una centralità e un lavoro organico da parte di tutte le forze parlamentari.

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