Nicola Irto - Disegni di Legge
Legislatura 19ª - Disegno di legge n. 882 - Nicola Irto cofirmatario
Gli obiettivi del presente disegno di legge sono di definire in maniera limpida il perimetro e le finalità delle politiche pubbliche per il sostegno e lo sviluppo delle imprese creative e della cultura e di creare un contesto normativo e un'organizzazione pubblica funzionali, strutturali e di sistema per il segmento produttivo del settore.
Si tratta di finalità solo apparentemente ovvie, e altrettanto apparentemente di problematiche già risolte dalle discipline vigenti, che intervengono nel settore in maniera frammentaria e disorganica anche riguardo alle risorse finanziarie pubbliche a esso destinate.
Mentre si continua a celebrare il « gigantismo » culturale dell'Italia, talvolta anche con riferimenti, citazioni e calcoli irreali, la legislazione italiana non mette a disposizione della creatività e della cultura strumenti finanziari, normativi e organizzativi efficaci e adeguati ai bisogni del sistema produttivo e delle imprese della cultura e della creatività; né si sono mai gettate le basi di una politica industriale per il suo sviluppo.
A questo limite della legislazione nazionale, le imprese del settore (che peraltro come noto sono molto spesso micro o piccole imprese) hanno pagato e pagano un prezzo altissimo in termini di competitività, di mortalità e di abbandono nel campo aperto di mercati che richiedono anche di confrontarsi con soggetti la cui forza contrattuale ed economica è esponenzialmente maggiore. Esse pagano frequentemente anche l'impossibilità di essere ricomprese nel settore di attività al quale appartengono e perciò di avvalersi delle risorse e degli interventi pubblici a disposizione del comparto o di accedere a bandi e gare a causa di meccanismi, strumenti e informazioni insufficienti o inadeguati o difformi per la loro stessa individuazione. Sappiamo, ad esempio, come il sistema dei codici ATECO applicato al settore culturale e creativo assai spesso non permetta di individuare chiaramente l'appartenenza delle imprese al proprio comparto produttivo a causa delle complessità, della molteplicità o delle difformità delle attività svolte dalle imprese medesime, che non concordano con un sistema di classificazione rigido. Un problema che ha, tra l'altro, prodotto l'impossibilità per molte di queste aziende e professionisti di accedere agli aiuti erogati dallo Stato durante l'emergenza conseguente all'epidemia da COVID-19.
Le politiche pubbliche per la cultura e la creatività e la visione alla quale esse sono orientate incidono su aspetti che costituiscono i cardini stessi della vita democratica, a partire dall'offerta concreta di pari opportunità e di pluralismo fino all'effettiva esigibilità dei diritti sociali e civili e agiscono sulla qualità del lavoro, sulla produttività complessiva del sistema, sulla qualità delle produzioni, sulla capacità di innovazione. Dunque, la produzione culturale e creativa e il sistema delle imprese che appartengono al settore, il loro stato di salute e le opportunità concrete per la loro crescita costituiscono certamente un interesse generale e collettivo.
Definire l'identità del settore culturale e creativo significa prima di tutto riconoscerne l'indipendenza, le specificità e la funzione di motore di crescita, benessere, innovazione, valore aggiunto per gli standard di qualità del lavoro e delle produzioni e poi dotarlo degli strumenti necessari per coltivarlo e farlo crescere, a partire dai processi creativi, artistici, culturali, intellettuali, che sono il basamento del sistema e si realizzano attraverso il lavoro, la sua organizzazione e la creazione di un'impresa.
Le imprese creative e della cultura, così come i professionisti che operano in questo settore, hanno bisogno, come più volte ha ricordato anche l'Unione europea nei suoi dibattiti e nei suoi atti, di condizioni favorevoli, di un contesto normativo che ricompensi la creatività, di un accesso migliore ai finanziamenti, di opportunità per crescere e internazionalizzarsi, di un'offerta di competenze specifiche. E, come vale per ogni altro settore economico, attività produttiva e imprenditoriale, di un'organizzazione pubblica adeguata, competente, efficiente rispetto ai bisogni e alle specificità del settore, ricordiamo il fatto che l'osmosi di conoscenze e competenze peculiari del settore creativo e della cultura con quelle di altri settori – fra cui, a solo titolo esemplificativo, le tecnologie, l'informazione e la comunicazione, il turismo, i servizi e il settore pubblico, le attività produttive – favorisce la generazione di soluzioni innovative. Ed è in considerazione di questi tratti caratteristici che il quadro normativo e le azioni pubbliche per il sostegno e lo sviluppo delle imprese creative e culturali debbono a loro volta essere studiate e orientate. È quindi indispensabile un congruo investimento pubblico, in termini certamente di risorse finanziarie, ma anche di disciplina organica e stabile, un'organizzazione omogenea ed efficiente e un migliore e più efficace coordinamento tra i diversi livelli di governo competenti.
L'altra parte di un ragionamento che coinvolge il sistema produttivo della creatività e della cultura riguarda la domanda e i consumi culturali, in particolare in un Paese come l'Italia in cui, come risulta chiaramente dai dati sui consumi culturali, soprattutto quelli che implicano la partecipazione in presenza (come cinema, musei, teatri), i consumi medesimi stagnano da circa tre decenni, con indici che non segnalano né significative crescite, né l'allargamento della domanda. È noto, inoltre, quanto abbia influito negativamente la pandemia da COVID-19 e certamente la grave crisi internazionale in corso, gli aumenti dei costi dell'energia e la crescita dell'inflazione, che non contribuiranno a migliorare l'andamento della spesa culturale delle famiglie italiane.
A queste ultime considerazioni si deve premettere, anche qui, che tra i princìpi guida dell'azione pubblica per la creatività e la cultura non può non esservi quello di riconoscere la spesa culturale tra quelle direttamente connesse all'esercizio di un diritto fondamentale della persona, sociale e civile, il che implica la previsione di misure pubbliche per il sostegno della domanda, che in questo disegno di legge si realizzano attraverso il riconoscimento della detrazione fiscale del 19 per cento ai fini dell'IRPEF.
A tutte queste premesse risponde l'articolato del disegno di legge che viene illustrato di seguito e che, nell'ottica della necessità di una politica di vero e proprio sviluppo industriale per il settore, stabilisce misure e azioni pubbliche guidate dal riconoscimento del valore sociale e civile della cultura e della creatività.
L'articolo 1 del disegno di legge definisce il settore creativo e culturale, disegnandone il perimetro e permettendo, allo stesso tempo, la sua apertura all'innovazione dei linguaggi e delle forme della creatività e dell'arte e alle loro possibili applicazioni, realizzazioni e utilizzazioni, assumendo che esse nascono comunque da processi artistici, culturali o creativi. La filiera produttiva individuata coinvolge tutte le parti, le fasi e i segmenti che compongono la filiera produttiva delle diverse attività creative, culturali e artistiche, anche qualora esse siano congiunte o connesse o si avvalgano dei processi creativi, culturali e artistici.
L'articolo 2 stabilisce i criteri per la definizione delle imprese del settore creativo e culturale, individuandole nei soggetti ed enti privati che svolgono una o più delle attività previste dall'articolo 1, costituiti nelle forme previste dal libro quinto del codice civile (« Del lavoro »), ricomprendendo così tutte le forme dell'organizzazione di impresa: dal lavoro autonomo, alle società, alle società cooperative, nonché agli enti del Terzo settore che esercitano la propria attività esclusivamente o principalmente in forma di impresa (articolo 13, comma 4, del codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117), alle imprese sociali di cui al codice del Terzo settore, di cui al decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 112, e agli enti di cui al capo II del titolo II del libro primo del codice civile, cioè associazioni e fondazioni che svolgono le proprie attività prevalentemente in forma di impresa.
L'articolo 3 istituisce il registro delle imprese creative e culturali (RICC) presso le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, fornendo al sistema produttivo uno strumento semplice e unitario per l'individuazione e il riconoscimento delle imprese appartenenti al settore di riferimento. È noto come il sistema di individuazione dei codici ATECO, anche date le difformità, l'eterogeneità e la molteplicità delle forme e dei contenuti delle attività svolte dalle imprese appartenenti a questo settore, assai spesso non permetta di individuare nettamente la loro appartenenza all'ambito della creatività e della cultura, e che questo limite abbia prodotto anche diversi problemi di applicabilità e di riconoscimento di misure di sostegno economico-finanziario, dalle quali le imprese del settore hanno finito per restare escluse. Questo nuovo meccanismo, peraltro già utilizzato nella disciplina di sostegno e sviluppo delle start up innovative, permette di superare le problematiche conseguenti alle difficoltà di identificazione attraverso un meccanismo semplice e consente, tra l'altro, di ottenere più facilmente dati e informazioni sulla vita, sul dimensionamento, sulle caratteristiche delle imprese iscritte al RICC. Si stabilisce conseguentemente, al comma 4 dell'articolo, che l'iscrizione delle imprese nel RICC produce effetti ai fini statistici, fiscali e contributivi, definendone l'appartenenza al settore economico, creativo e culturale e che tale iscrizione produce effetti anche ai fini delle procedure adottate dalla parte pubblica per l'individuazione delle imprese del settore ai fini delle discipline, delle misure e degli interventi per il sostegno e lo sviluppo delle imprese e dei sistemi industriali, sia a carattere ordinario che straordinario.
L'articolo 4 prevede, ai commi 1 e 2, modificazioni alla normativa relativa alle start up innovative recata dal decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221, estendendone gli effetti alle start up del settore creativo e culturale iscritte al suddetto RICC.
Il comma 3 dell'articolo estende invece la disciplina del credito di imposta per le assunzioni a tempo indeterminato di personale altamente qualificato recata dall'articolo 24 del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 134, alle imprese del settore creativo e culturale, provvedendo perciò anche ad integrare le norme di cui al predetto decreto-legge con i titoli di studio e i corsi di laurea magistrali che afferiscono al settore creativo e culturale.
L'articolo 5 istituisce il Fondo di garanzia per le micro, piccole e medie imprese del settore creativo e culturale, sostituendolo al Fondo per le piccole e medie imprese creative di cui all'articolo 1, comma 109, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, con una dotazione di 200 milioni di euro a decorrere dal 1° gennaio 2024.
Le risorse assegnate al Fondo sono destinate allo sviluppo, alla collaborazione e al rafforzamento delle imprese del settore sia nel mercato interno che su quello estero, nonché a promuovere nuove imprenditorialità, con contributi a fondo perduto, con finanziamenti agevolati e con loro combinazioni, e a favorire l'accesso al credito delle imprese.
In particolare, attraverso il Fondo sono finanziate: azioni di promozione della collaborazione tra le imprese del settore creativo e culturale e con le imprese di altri settori produttivi; il sostegno della progettazione e della realizzazione di iniziative e attività tra le imprese del settore, le università e gli enti di ricerca, con particolare riguardo alla ideazione, allo sviluppo e alla realizzazione di attività e progetti di innovazione; la promozione e il sostegno dell'internazionalizzazione e delle esportazioni e il rafforzamento delle imprese sui mercati interno ed estero; la promozione e la realizzazione di aggregazioni, di reti di imprese e di altre iniziative e forme di cooperazione, collaborazione, associazione tra le imprese, anche a carattere intersettoriale; incentivazione e sostegno delle imprese del settore appartenenti al sistema cooperativo, con particolare attenzione alle cooperative di produzione e lavoro e a quelle sociali; il consolidamento e lo sviluppo del sistema imprenditoriale del settore creativo e culturale, anche attraverso attività di analisi, studio, promozione, formazione e valorizzazione.
Si stabilisce poi che, ai fini dell'accesso e della concessione dei benefici erogati con le risorse del Fondo, un decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy di attuazione delle norme dettate dall'articolo in parola dovrà prevedere meccanismi di premialità per le imprese richiedenti che:
– promuovono e attuano politiche e processi aziendali per la diversità, l'equità e l'inclusione e la parità di genere, inclusa la redazione del rapporto sulla situazione del personale o della certificazione della parità di genere, redatti ai sensi degli articoli 46 e 46-bis del codice delle pari opportunità tra uomo e donna, di cui al decreto legislativo 11 aprile 2006, n. 198;
– promuovono e attuano politiche aziendali per la parità generazionale;
– progettano, programmano e realizzano le proprie attività di impresa utilizzando politiche, processi e strategie aziendali finalizzate alla sostenibilità ambientale, e privilegiano l'utilizzo di fonti di energia rinnovabili;
– promuovono e realizzano politiche aziendali per la formazione e l'aggiornamento costante delle professionalità e delle competenze dei lavoratori, anche in collaborazione con le università e gli enti di ricerca.
L'articolo 6 stabilisce un credito di imposta a favore degli sponsor per le sponsorizzazioni di carattere tecnico, puro o misto, destinate alla realizzazione e alla promozione di manifestazioni, eventi, spettacoli, festival, rassegne, rappresentazioni, anche con finalità di educazione, di divulgazione, di facilitazione e di sostegno dell'accesso dei fruitori alla cultura e alla creatività. Il credito di imposta riconosciuto è del 45 per cento dell'importo o del valore della sponsorizzazione medesima, risultante e certificato dal contratto di sponsorizzazione stipulato tra le parti.
L'articolo 7 istituisce un credito di imposta sugli investimenti per ricerca, sviluppo e produzione alle imprese del settore creativo, in percentuali differenziate in ragione del costo crescente degli investimenti, e cioè:
– 40 per cento del costo per investimenti fino a 2,5 milioni di euro;
– 20 per cento del costo per investimenti oltre i 2,5 milioni di euro e fino al limite di costi complessivamente ammissibili pari a 10 milioni di euro;
– 10 per cento del costo per investimenti tra i 10 milioni di euro e fino al limite di costi complessivamente ammissibili pari a 20 milioni di euro.
L'articolo 8 introduce norme per la semplificazione dell'affidamento in comodato, concessione o locazione, a soggetti iscritti nel RICC, di immobili di appartenenza pubblica che vengano destinati ad attività culturali e creative, con diversi possibili benefici in ordine agli oneri derivanti dalle eventuali opere di restauro, recupero, riqualificazione e riconversione dei quali i soggetti affidatari degli immobili si fanno carico, garantendone la realizzazione e restituendo così gli immobili inutilizzati o addirittura dismessi alla vita delle comunità e dei territori. L'articolo prevede inoltre che le semplificazioni ivi stabilite possano essere utilizzate dalla parte pubblica anche per l'affidamento in concessione o in locazione di immobili di propria appartenenza non interessati dalla necessità di interventi di recupero, ristrutturazione e riqualificazione, qualora destinati alle attività creative e culturali come definite dalle norme del presente disegno di legge.
L'articolo 9 stabilisce la detraibilità dall'imposta lorda sul reddito delle persone fisiche delle spese sostenute dai contribuenti, anche in riferimento ai familiari fiscalmente a carico, per specifiche categorie di prodotti e di servizi creativi e culturali elencati nell'articolo alle lettere da a) a c) del comma 1. Quanto alla misura della detrazione fiscale e ai parametri minimi di spesa annua per il suo riconoscimento, nonché alle modalità di certificazione delle spese sostenute, è adottata la medesima disciplina stabilita dal testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. Si tratta di una scelta di principio, determinata prima di tutto dalla convinzione che la spesa culturale, alla stregua delle spese sanitarie, debba appartenere al novero di quelle direttamente connesse all'esercizio dei diritti sociali e civili della persona.
Si tratta, peraltro, di un'azione pubblica diretta al sostegno e all'allargamento dei consumi culturali e creativi, azione particolarmente necessaria in Italia dove tali consumi, in particolare quelli legati alla domanda di prodotti e servizi culturali in presenza (musei, cinema, teatro, e così via) sono bloccati all'interno di una fascia ristretta di consumatori di cui, da oltre un trentennio, non si riesce ad ampliare la base. Nella realizzazione di una politica pubblica per lo sviluppo dell'economia e dell'imprenditorialità del settore, non può essere altresì ignorata la necessità di sostenere e di allargare il bacino della domanda, oltre che dell'offerta, senza la quale non può esserci un « mercato ».
L'articolo 10 istituisce l'agenzia « Italia Creativa » quale soggetto pubblico per la progettazione, la gestione e l'attuazione delle politiche pubbliche per il sostegno e lo sviluppo del settore creativo e culturale.
Dopo circa tre decenni di dibattiti intorno, tra l'altro, alla necessità di un'organizzazione pubblica competente, efficiente e dedicata alle specificità del settore creativo e culturale, capace di progettare, programmare e realizzare anche politiche industriali per un settore complesso e articolato in segmenti spesso molto diversificati ma sempre interconnessi, si è giunti alla determinazione che la necessità di raccogliere competenze e professionalità eterogenee e però collegate e interdipendenti in funzione del raggiungimento degli obiettivi da perseguire dalla parte pubblica per questo comparto produttivo richieda, necessariamente, la creazione di un soggetto dedicato che tenga insieme le diverse competenze, funzioni, risorse professionali, indispensabili a realizzare la progettazione, la programmazione, l'efficacia e l'efficienza dei compiti e delle azioni pubbliche per il settore, in tutte le sue articolazioni.
Per queste ragioni di stabilisce l'istituzione di un'agenzia la cui organizzazione risponde alla disciplina stabilita dagli articoli 8 e 9 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. Secondo quanto previsto dalla normativa appena richiamata, le agenzie svolgono attività tecnico-operative di interesse nazionale esercitate da Ministeri ed enti pubblici e operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese quelle regionali e locali. Le agenzie godono di piena autonomia, nei limiti stabiliti dalla legge, e sono sottoposte al controllo della Corte dei conti e ai poteri di indirizzo e di vigilanza di un Ministro: nel caso dell'agenzia « Italia Creativa », tali ultimi poteri sono attribuiti ai Ministri dell'economia e delle finanze, delle imprese e del made in Italy e della cultura. L'agenzia Italia Creativa opera perciò con autonomia organizzativa, tecnico-operativa, di bilancio e di gestione e ad essa sono assegnati i seguenti compiti e funzioni: la progettazione, la gestione e l'attuazione delle politiche pubbliche di sostegno e sviluppo del settore, sia per quanto riguarda le imprese e l'offerta di creatività e cultura, che per quanto attiene alle azioni pubbliche per la crescita e l'ampliamento della domanda. L'agenzia è il soggetto gestore delle risorse e dei fondi pubblici stanziati e destinati dallo Stato alle politiche di sviluppo, sostegno e rafforzamento del settore e si occupa delle azioni e degli accordi per favorire l'accesso al credito alle imprese creative e culturali. L'agenzia svolge le attività relative ai bandi e alle gare afferenti al settore economico-creativo e culturale a carattere nazionale, europeo e internazionale e all'assegnazione delle risorse per essi stanziate.
All'agenzia Italia creativa è affidata la gestione delle risorse assegnate al Fondo istituito dall'articolo 5 del disegno di legge.
All'agenzia sono assegnate le funzioni di coordinamento e la realizzazione delle sinergie necessarie per il dialogo e la collaborazione tra le pubbliche amministrazioni e gli enti interessati e titolari di competenze specifiche nel settore creativo e culturale, anche con riguardo alle iniziative regionali ed europee. L'agenzia si occupa inoltre dell'internazionalizzazione e del rafforzamento delle imprese anche sui mercati esteri. Molto importante è anche la progettazione e la realizzazione di attività di raccolta ed elaborazione dei dati e delle informazioni sul settore e quindi della ricerca e degli studi, sia per l'efficienza e l'efficacia dello svolgimento dei propri compiti e funzioni che per la realizzazione di un Osservatorio nazionale del settore, attraverso il quale si possano monitorare il complesso delle azioni, misure e interventi realizzati dallo Stato e dagli enti territoriali, anche ai fini della eventuale innovazione e dell'aggiornamento delle discipline di riferimento e della riprogrammazione degli interventi pubblici. A questi scopi (comma 4) l'agenzia riceve annualmente dal registro delle imprese i dati e le informazioni del RICC sulle imprese del settore creativo e culturale e opera in collaborazione con l'Istituto nazionale di statistica negli ambiti di studio, ricerca e analisi attinenti allo svolgimento dei compiti che le sono attribuiti, sia con riguardo al sistema imprenditoriale che ai dati e alle analisi sui consumi e sulla fruizione culturale e creativa. L'agenzia richiede i dati e le informazioni e, ove necessario, la collaborazione, anche a carattere stabile, alle istituzioni, alle pubbliche amministrazioni e agli enti competenti, ivi compresi gli enti previdenziali e assistenziali.
L'agenzia creerà le sedi necessarie per il dialogo, il confronto e la cooperazione tra i diversi soggetti attori del sistema e promuoverà la formazione e l'aggiornamento professionale e delle competenze riguardanti o connesse al settore culturale e creativo, in particolare attraverso intese con le università e gli enti di ricerca.
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