Nicola Irto - Disegni di Legge
L'Italia è uno dei Paesi avanzati con più elevati divari di genere: nonostante i progressi degli ultimi anni, emergono ancora bassa partecipazione femminile al mercato del lavoro, minore tasso di occupazione, segmentazione orizzontale e verticale del mercato, limitata presenza nelle posizioni apicali delle imprese quotate. Tale situazione è ulteriormente peggiorata a seguito della crisi generata dalla pandemia di COVID-19, che ha determinato un impatto particolarmente negativo sulle donne non solo in termini di una significativa perdita di posti di lavoro in settori dominati dalla presenza femminile, e di condizioni di lavoro peggiori, ma anche in un'accresciuta fragilità economica e in un conflitto vita-lavoro ancora più aspro del passato, che hanno ampliato i divari di genere preesistenti in ambiti chiave del benessere. La pandemia di COVID-19 ha infatti costituito una sorta di banco di prova per la distribuzione fra uomini e donne delle responsabilità di cura domestica e familiare e, come emerso dai dati dell'ultima Relazione sulla sperimentazione dell'adozione di un bilancio di genere, riferita all'anno 2020, presentata alla Camera dei deputi nella scorsa legislatura (Doc. XXVII, n. 27), e illustrata dalla Sottosegretaria di Stato al Ministero dell'economia e delle finanze Cecilia Guerra del Governo Draghi in audizione presso le Commissioni bilancio di Camera e Senato, l'esito è stato quello di « un vero e proprio “fallimento redistributivo” del tempo di lavoro e di cura tra uomini e donne a seguito dello shock pandemico ».
Assai opportuna è stata in tal senso la scelta del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) di rendere strutturale il bilancio di genere, prevedendo che la legge di bilancio per il 2024 presenti una classificazione delle voci previste secondo i criteri alla base degli obiettivi di sviluppo sostenibile e dell'Agenda 2030, relativamente al bilancio di genere e al bilancio ambientale; si richiede in particolare una valutazione dell'impatto di genere in tutte le fasi (programmazione, attuazione, monitoraggio, valutazione ex post), per orientare le risorse e superare politiche di genere frammentate e occasionali che rappresentano le donne solo come una categoria svantaggiata, quando invece le donne rappresentano più della metà della popolazione.
In questo ambito, il bilancio di genere, riclassificando le spese del bilancio dello Stato, si configura come uno strumento complesso volto, da un lato, ad individuare le risorse stanziate ed erogate in favore delle pari opportunità di genere (dentro e fuori l'amministrazione) e, dall'altro, a verificare l'impatto degli interventi su uomini e donne.
Inoltre nell'agosto del 2021 il Governo Draghi, dando seguito alle indicazioni della « Strategia europea per la parità di genere 2020-2025 », ha approvato la « Strategia nazionale per la parità di genere 2021-2026 », che costituisce una delle linee di impegno del Governo all'interno del PNRR e del cosiddetto « Family Act » (legge 7 aprile 2022, n. 32, recante deleghe al Governo per il sostegno e la valorizzazione della famiglia).
D'altronde, il principio dell'uguaglianza di genere è un valore cardine dell'Unione europea e lo stesso articolo 8 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea stabilisce che essa, nelle sue azioni, mira ad eliminare le ineguaglianze, a promuovere la parità tra uomini e donne e a combattere le discriminazioni nella definizione e nell'attuazione delle sue politiche e azioni. La Presidente della Commissione europea, Ursula Von Der Leyen, nel delineare gli orientamenti politici per il 2019-2024, ha riaffermato l'essenziale principio che il perseguimento della parità di genere debba essere una delle principali priorità della nuova Commissione e dell'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali. La Strategia europea per la parità di genere dovrà dunque trattare sistematicamente tutte le situazioni in cui le disposizioni legislative influiscono sulle decisioni che le donne prendono nel corso della vita, superare i divari e la discriminazione, sviluppare il loro pieno potenziale.
Un impulso al contenimento di tali divari potrebbe derivare dall'introduzione dell'obbligo della redazione del bilancio di genere da parte delle amministrazioni pubbliche, inclusi gli enti territoriali, quale premessa di una più incisiva applicazione della valutazione di impatto delle politiche pubbliche sotto il profilo del genere. Anche a livello dell'Unione europea, come riaffermato nella risoluzione del Parlamento europeo, del 15 gennaio 2019, sull'integrazione della dimensione di genere al Parlamento europeo, il bilancio di genere – che si concretizza nella pianificazione e nella programmazione – è un elemento essenziale per il rafforzamento dell'uguaglianza di genere e la realizzazione dei diritti della donna; le valutazioni d'impatto di genere sono infatti necessarie per identificare le probabilità che qualsiasi decisione abbia ripercussioni negative sulla parità di genere, cosicché è altrettanto necessario analizzare i bilanci da una prospettiva di genere, in modo da fornire informazioni sui diversi effetti che qualsiasi stanziamento e ripartizione di bilancio possono produrre in termini di parità, oltre che per accrescere la trasparenza e la responsabilità.
Nell'esperienza italiana, il bilancio di genere è stato introdotto per la prima volta nel 2009, con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150. Tuttavia, sulla base di quanto richiesto dal citato provvedimento, il contributo fornito dai bilanci di genere, che le singole amministrazioni erano tenute a includere tra i contenuti della relazione sulla performance da presentare entro il 30 giugno di ogni anno, è risultato limitato e al di sotto delle attese in termini di analisi e di ricadute sul divario di genere. A questo si aggiunge il quadro delle esperienze locali, che ha prodotto documenti importanti anche dal punto di vista metodologico, ma che hanno rappresentato esperienze frammentarie e discontinue sul territorio.
Nel mese di giugno 2016, in attuazione di quanto previsto dalla riforma della struttura del bilancio dello Stato, è stata avviata una nuova fase della sperimentazione sul bilancio di genere, con l'obiettivo di migliorare i risultati raggiunti.
Il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 giugno 2017, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 173 del 26 luglio 2017, e la relativa circolare di attuazione (n. 25 del 5 luglio 2017) rappresentano il passo iniziale verso la sistematizzazione della valutazione delle politiche pubbliche con un impatto sul divario di genere. Il 2019 è dunque stato il quarto anno della sperimentazione. Tuttavia l'iniziativa, pur migliorando il quadro normativo vigente, presenta alcuni limiti da affrontare e superare.
In primo luogo, l'iniziativa si limita a coinvolgere nella riclassificazione contabile della spesa in bilancio soltanto i centri di responsabilità delle amministrazioni centrali e della Presidenza del Consiglio dei ministri. Ai fini di una visione unitaria e completa sulle politiche adottate per la riduzione del divario di genere, del controllo a posteriori delle medesime e della formulazione di linee di indirizzo sulle politiche future, sarebbe auspicabile un'estensione della sperimentazione a tutte le amministrazioni pubbliche, incluse quelle locali, che realizzano una parte consistente delle spese dirette a incidere sul divario di genere, nonché agli enti e alle istituzioni che materialmente attuano le politiche pubbliche.
In secondo luogo, la scelta degli indicatori statistici, necessari al monitoraggio del diverso impatto di genere delle spese, appaiono scollegati ed indipendenti dagli indicatori di benessere equo e sostenibile (BES) sviluppati dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT) fin dal 2013 e che sono stati inseriti nell'ambito del documento di economia e finanza (DEF). Anche in questo caso, come evidenziato nel corso della XVII legislatura, nel parere espresso dalla Commissione bilancio del Senato, del settembre 2017, sull'atto del Governo n. 428 (recante lo schema di decreto ministeriale relativo all'individuazione degli indicatori di benessere equo e sostenibile), sarebbe stato opportuno coordinare meglio la sperimentazione sul bilancio di genere con le altre iniziative in corso relative all'uguaglianza di genere, ed in particolare con riferimento all'applicazione degli indicatori BES e all'attuazione dell'Agenda 2030 per lo sviluppo sostenibile.
Il testo qui proposto riproduce il progetto di legge depositato alla Camera dei deputati (atto Camera n. 3568 – D'Elia e altri) e, a grandi linee, il disegno di legge dalla senatrice Fedeli (atto Senato n. 1539) presentati nella precedente legislatura che a loro volta riprendono un testo della XVII legislatura a prima firma della senatrice Zanoni (atto Senato n. 2915). Al fine di rafforzare il quadro normativo vigente in tema di bilancio di genere, esso si pone l'obiettivo di introdurre nel nostro ordinamento, dopo una prima fase sperimentale, l'obbligo, per le regioni, le province, le città metropolitane, le unioni di comuni e i comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti, di redigere il bilancio di genere al fine di consentire la valutazione del diverso impatto della politica di bilancio sulle donne e sugli uomini in termini di denaro, servizi, tempo e lavoro non retribuito e incentivare l'adozione di misure da parte dei suddetti enti territoriali per il riequilibrio di genere degli interventi e delle politiche pubbliche.
La fase sperimentale del bilancio di genere si sviluppa su un arco temporale di tre anni e agli enti territoriali che aderiscono alla sperimentazione sono riconosciute specifiche agevolazioni.
Al termine della fase sperimentale, la redazione del bilancio di genere diventa obbligatoria per tutte le regioni e gli enti locali, con esclusione dei comuni con popolazione fino a 15.000 abitanti, per i quali rimane un'opzione facoltativa.
La redazione del bilancio di genere coinvolge tutte le fasi del ciclo di bilancio dei citati enti territoriali, a partire dal Documento unico di programmazione che si compone di una Sezione strategica, della durata pari a quelle del mandato amministrativo, di una Sezione operativa di durata pari a quella del bilancio di previsione finanziario e dalla Sezione operativa dedicata al bilancio di genere, per passare poi al bilancio di previsione finanziario, che comprende le previsioni annuali di competenza e di cassa relative alle spese di genere, per finire con il rendiconto che deve contenere i risultati della gestione anche dal punto di vista delle spese di genere.
Gli schemi contabili e le modalità di rappresentazione del bilancio di genere da parte di ciascuno dei citati enti territoriali sono stabiliti dal Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, sentita la Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, tramite apposite linee guida che specificano, nell'ambito del bilancio di ciascun ente, le categorie di riclassificazione e le unità di analisi a cui applicarle. La metodologia generale per la redazione del bilancio di genere si basa su una riclassificazione contabile delle spese del bilancio di ciascun ente territoriale in spese neutrali rispetto al genere, spese sensibili rispetto al genere (ossia che hanno un diverso impatto su donne e uomini) e spese destinate a ridurre le diseguaglianze di genere.
I dati rilevati secondo tale metodologia sono elaborati dagli enti territoriali, ai fini della redazione del bilancio di genere, secondo i criteri stabiliti dalle linee guida.
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